发展中国家转基因立法：徘徊美欧两极间

文／宿亮

在针对转基因食品的争论中，立法是一个重要的关注点。一些美国环保团体质疑：既然欧盟可以立法强制标注转基因，为什么美国不可以？事实上，美国和欧盟正代表了转基因领域的“立法两极化”。对于发展中国家而言，在两极之间做出自己的选择并不是一件容易的事情。

伦敦政治经济学院学者罗伯特·福克纳(Robert Falkner)和荷兰瓦格宁根大学学者阿赫提·古普塔(Aarti Gupta)撰文分析了欧美在转基因立法上的区别，并探讨了发展中国家转基因立法的现状及影响因素。

国际机制和国际法学者普遍认为，经济全球化引发各国国内政策趋向一致，特别是大西洋两岸在机构框架、政策取向和立法结果上所持立场更是相近。

转基因和生物技术领域的现实似乎正在颠覆这一共识。学者们早期也认定全球化对该领域国际机制构建有积极作用。不过，如今的现实是欧美政府转基因“立法两极化”，并已成为全球较为成熟的两种对立观点，难有妥协余地。

美国1986年制定《生物技术监管合作框架》，根据“实质等同原则”认定，转基因植物所带来的危害与传统选育品种给人体和环境带来的危害没有什么不同，因此允许大量试验、种植并在市场上销售转基因食品。

欧盟则于1990年通过美国不同的泛欧立法规定。欧盟根据“预防原则”立法，限制那些科学家无法确知是否存在风险的转基因技术。这项立法也就导致欧盟对转基因食品采取了源头可追溯、强制标注的措施。

粗略而言，美国的标准是：只要科学家不确定有害，就可推广转基因；欧盟的标准是：只要科学家不确定无害，就得限制转基因。

为食品安全和贸易计，欧美都试图推动国际标准执行自己的立法标准。不少人认为，“立法两极化”的现状限制了发展中国家在转基因领域的选择。

现阶段，转基因国际立法主要依据两个条约。其一是世界贸易组织的《关于实施动植物卫生检疫措施的协议》，这一协议基于世贸组织减少非关税壁垒的初衷，在缺乏国际标准的领域依靠科学判断，只要未确定有风险，就不应执行严格预防性措施。

另一个条约是联合国主导的卡塔赫纳议定书。这一条约则基于保护生物多样性的初衷，在科学家无法确定新技术不存在风险时，允许采取预防性措施。

换句话说。这两个条约就是美欧双方两种对转基因的对立态度写照。

在“立法两极化”、争议不休的同时，基因技术在农业中的应用正迅速增加，其中包括一些全球范围内频繁贸易的农作物，美国、中国、加拿大、阿根廷、巴西、印度等国家的转基因农田占全球转基因农作物的95%。

福克纳和古普塔在文章中以中国、墨西哥和南非为例。这三个发展中国家转基因技术研发居于世界前列，对于转基因的国内讨论也较多。他们在“立法两极化”环境中对于转基因的态度具有代表性。

这三个国家均在坚持贸易自由化的基础上大力支持生物技术研发。以中国为例，中国从上世纪80年代就是生物科技的拥护者，生物技术市场化能力在发展中国家中也是领先的。中国是世界上最早批量种植转基因植物的国家，当时种植的是一种抗病毒烟叶。在中国，十几种转基因作物已经通过试验，仅转基因棉花就有710万农民种植。2007年，中国成为世界第六大转基因作物种植国家。从贸易角度看，中国从美国进口大量转基因大豆，还向欧洲和日本出口转基因水稻。

中国、墨西哥和南非都是卡塔赫纳议定书成员国，体现了这几个国家虽然鼓励转基因的研发，但对转基因作物的政策仍存谨慎。不过，以这三个国家为代表的发展中国家转基因立法并没有成型。

仍以中国为例。上世纪90年代早期，中国发展商业化生物技术时并没有明确立法。1992年，科技部出台《基因工程安全管理条例》，那是一部科学家写给科学家的原则性规定。1996年，农业部在条例基础上出台实施细则。在细则中，农业部倾向于要科学地证实转基因的危害，即不强调转基因长远威胁，更倾向于大力发展商用转基因产品。

作为最终决策机构，国务院2001年推出转基因作物安全管理办法，农业部随后出台三个实施细则，要求对转基因食品增加风险评估、安全管理和食品标注。

而中国国家环保总局似乎是谨慎对待转基因的代表机构。这一机构是中国谈判卡塔赫纳议定书的主要部门。在两名学者对环保总局的访谈中，他们的访谈对象表示，中国政府一直希望出台完善的生态立法，对转基因作物形成应急管理系统，但一直没能成功。

在中国的案例中，外部因素影响较大。

中国从1999年开始暂停批准新的转基因作物种植。这一时间点紧随欧盟1998年终止转基因种植授权。2000年，欧盟在中国出口的大豆产品中检测出转基因成分，一度禁止进口来自中国的大豆。2008年，欧盟要求中国进口的大米及相关产品出示无转基因证明。

学者们认为，这是中国做出限制转基因的决定的重要考量。另外，美国曾在世界贸易组织框架内要求中国开放农产品市场，其中就涉及到美国转基因大豆。中国对转基因的限制措施在学者们眼中，可能是贸易谈判中的筹码。

另外，从内部来看，中国在转基因棉花上的政策就比较宽松。河北、河南、山西和山东1997年就开始种植转基因棉花，其中包括在全球陷入争议的孟山都BT棉花，710万中国棉农涉及其中。

学者们认为，之所以中国种植转基因棉花，是因为棉花主要是国内市场使用，不进入贸易链条，就不会触及类似欧盟的禁令。

福克纳和古普塔的研究勾画了当今世界转基因立法的一副素描。他们认为，以中国为代表的发展中国家在欧美两种转基因立法博弈中寻求自我立场，受到各种利益因素的影响，在谨慎中部分放松对转基因的规定。对于普通中国人而言，食品安全是生存大计，转基因难以“自证清白”，了解转基因立法的国际环境与来龙去脉对下一步的政策发展显得格外重要。

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