“扩招”经历了怎样的决策过程？

又是一年高考时。2000年前后的大学生，对一个中国特色的词汇都很熟悉：“扩招”。对于扩招的功过是非，学者、媒体、公众都有评价。不少分析认为，扩招与高等教育质量下降有关。

上海财经大学公共管理学院学者汪庆华在学术期刊《The China Journal》上撰文回顾了扩招的前前后后。他认为，扩招体现了“游击队决策风格”。

按照韩博天和裴宜理先前的定义，所谓“游击队决策风格”是与机制化的正常官僚决策机制相对的，其特点是政治挂帅、重意识形态，多采取群众动员方式，不确定性强。

教育部曾认为“扩招时机未到”

回顾中国的教育政策，延安时期削弱职业教育家的权限，实施群众路线和群众运动，采取基于阶级的教育观。类似的教育管理风格至改革开放时期有了变化：虽然仍坚持政治挂帅，但非职业教育人士对决策的干预频率和程度减少。在20世纪90年代，教育决策逐步走向标准化和常规化政策制定。

那时，教育政策的决策有几个层级。教育部作为日常政策的最高行政决策机关，得到国家教育发展研究中心的政策支持。同时，教育部经常性征求学者、主要教育机构和相关部门的意见。当然，重要决策仍需最高领导层拍板。

扩招政策于1999年6月出台。在此之前，按照国家教育发展研究中心90年代初制定的规划，高等教育需“稳步发展”，到2000年，规模达到600至650万人，到2010年发展至1000万人。“高等人才供应应适当小于需求数量。”

从1996年开始，人们开始热议：如何让18岁至22岁的中国青年接受高等教育的百分比达到15%，并有人攻击教育部的政策过于保守。一些学者更进一步主张教育“适度超前发展”，提出2003年入学率达到18%，2010年达到34%。

教育部回应：扩招时机未到。第一、财政拨款不足，需要多元化资金来源，如发展民营大学。但这种方式也需逐步开展，而且要避免民营大学学费过高、教育资源不足、盲目开设热门专业等情况。第二，就业存在潜在危机。中国大学生传统上被理解成精英，应在大城市工作，毕业生大规模增加可能危及社会稳定。第三，当时，教育的计划经济色彩依然强烈，学生包分配，急需整套市场化改革，之后才能谈扩招。

由经济学家提出的扩招建议

不过，为了回应批评，教育部还是提出了新的振兴计划，修改高教发展口号为“积极稳步发展”，打算入学率在2000年达到11%，到2010年接近15%，同时推行教育市场化改革。按规划，1999年入学大学生比1998年增加23万，提升20.4%，就业由学生自行解决，学费适当上涨。

但是，事后看来，1999年实际入学人数增长47.4%，增长速度是1994年至1998年年增长速度的15倍。规划与现实之间究竟发生了什么？“游击队决策风格”发挥了什么作用？

汪庆华在文章中指出，中国1997年开始进入社会震荡时期。国企改革开始，大量职工下岗。随即发生亚洲金融危机，私企同样受到冲击。再加上城市化进程发展，整体社会矛盾加剧。1998年失业率达到7.9%到8.5%，是1949年以来最高的一年。面对经济困难，中央提出拉动内需。此时，经济专业分析人士提出，教育是为数不多的几个供小于求的领域。

1999年2月9日，《经济学消息报》刊登经济学家汤敏及夫人左小蕾的公开信，建议“有关领导”推动在此后三到四年中让高校学生数量翻番，新增学生自行支付每年1万元学费。他们相信这会带动240亿学费及其他相关消费，并刺激10000亿相关投资，使GDP增长0.5%。公开信引发社会的热烈讨论。

3月，发改委在一份涉及当时经济与社会发展情况、任务的文件中第一次把扩招列为刺激国内需求的一揽子计划中重要组成部分。

紧接着，国务院4月要求教育部修改1999年高校招生计划。

事实上，教育部门对扩招一直持保留意见。为了避免政策过度超前，教育部委托北京大学高等教育中心做可行性报告。这份报告提出，扩招对经济刺激作用有限。与汤敏和左小蕾的结论不同，北大高教中心认为，在全国119个经济部门中，教育对国内消费和经济的刺激排名在100名之后。学费收入增加估计131亿元，带动其他投资309亿元。

但这份报告没有对最终政策制定产生影响。6月初，最高领导层在短时间内作出了扩招决定。教育部当时负责高校工作的官员会议，时间紧迫，但最终还是决定当年立即实施扩招计划，“摸着石头过河”。

6月，教育部在高考前不久公布新的招生计划，计划招收人数比上一年增加50万。而就在此前一年，入学人数增量不足10万。

汪庆华认为，扩招这一重大教育决策的作出没有遵循正常的决策流程。最初的建议是由经济学家，而不是教育专业人士提出；政策方案是由发改委，而不是国家教育发展研究中心提出。决策时间过短，政策形成、决定、实施三步几乎同时进行。

文章指出，扩招决策对经济结果的考量超过了对教育本身的考量，决策过程是典型的“游击队决策风格”，并不专业。

扩招对当时入学的学生以及整个教育体系有着重要的影响，也将是中国教育史上的重大事件。关于扩招有各种解读，汪庆华的文章从决策过程上给予教育研究新的视角，提供了新的洞见。

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