荷兰人治水：从“与水争地”到“还地于河”

（荷兰在线）提起荷兰，许多中国人会马上想到“围海造田”。自13世纪起，荷兰人便开始大规模的“与水争地”运动，如今20%的荷兰国土是人工填海造出来的，故有“上帝造海，荷兰人造陆”的说法。但是近些年来，荷兰人治水的态度，正逐渐从“与水争地”转变为“还地于河”和“与水共存”。但究竟是在什么情况下，让荷兰人翻转过去几百年来“与水争地”的治水文化呢？况且观念的转变并非一蹴而就，新政策的推行必定遭遇冲突，荷兰政府又使出哪些法宝，来应对政策执行遭遇的种种问题呢？荷兰政府又如何保证在“还地于水”的过程中，充分保证民众和团体的公共参与呢？

白鹳计划：还地于河的发想缘起

荷兰百年来的河堤系统，是以夏冬两堤构成。夏堤与冬堤之间的土地，称为洪泛平原，依河岸情况可能宽达200至400公尺。从1960年代到1980年代这三十年间，因为战后经济蓬勃发展、都市快速扩张，加上没有发生任何大型水患，使得地方政府与民众慢慢忘记了1953 年大洪水的教训，开始在洪泛平原内垦殖，兴建住宅与工厂。但这些使用土地的方式增加了地层压力，使得原本就因为上游坝堤兴建，使得下游地下水减少，而存在地层下陷问题的地区，地层下陷情况越来越严重。

面对这样的问题，荷兰H+N+S Landschapsarchitecteng景观建筑事务所在1985年公布的白鹳计划，从区域计划的尺度提出“还地于河”概念。该计划构想的创新点，可说是今日荷兰政府“还地于河”政策的原型：将夏堤破除，把夏堤与冬堤之间的土地回归河岸自然生态系统。这个白鹳计划，也让该建筑事务所赢得Eo Wijers基金会的荷兰河地竞图首奖。

白鹳计划将“还地于河”之规划概念，应用于莱茵河区域的规划，规划范围东西约五十公里，南北约二十公里。上图中河流从上而下分别是，下莱茵河、瓦尔河和马斯河，黄色区块主要为非都市使用地区，红色区块为主要都市聚落分布地区，右上方聚落为阿纳姆市，其下方为奈梅亨市。

在白鹳计划中，“还地于河”的“地”，即是指夏堤与冬堤之间的洪泛平原。如果这部分的土地可以回归自然，不仅可以减少地面活动对地层造成的压力，恢复下游地区地下水的挹注，解决地层下陷问题，又可以健全河岸生态体系，增加休闲游憩空间，提升整体环境与空间品质。此外，由于这个地区的土地本来就属于政府或治水委员会所有，不需要额外征收私有地，政策可行性看似不低。因而，这个提案的创新构想，开始在相关部门发酵。然而，一直等到1993至1995年间，荷兰境内河水水位达到有史以来的最高点；以及1995年，荷兰海尔德兰省的堤防几近溃堤，二十五万居民与一百万头牲畜虽然预先撤离，但也造成将近一百亿美元的经济损失。这庞大的损失，唤醒荷兰政府与民众的水患意识，让他们重新审视既有的治水系统。随后，荷兰的国家治水政策，才于1997 年起开始纳入「还地于河」的概念。

“还地于河”的公民参与

虽然洪泛地区的土地，本来就属于政府或治水委员会所有，但民众在此垦殖、居住与从事生产活动，却也是既成事实。那么，荷兰政府如何面对反弹声浪，让各地民众团体达成共识，将土地回归滞洪使用，着实是个大问题。

在整个“还地于河”政策的沟通过程中，图像化工具的使用，以及参与式的规划方法，均扮演了重要角色。首先，荷兰水利规划部门发展一套特殊的参与式规划方法与技术，主要藉由图像与地理资讯系统工具，供各利益关系团体利用。该软件工具中内设有相关环境地理资讯、700 种工程规划设计手法、以及与该手法相对应的数据设定，民众可以藉此对规划方案提出具体建议，且该系统工具可预估该规划方案可能带来的结果与影响，供各利益团体参考，据此选择方案，建立共识。

其次，在空间规划过程中，荷兰政府透过各种沟通渠道与场合，整合中央政府、地区与地方政府、地方居民、设计单位等不同利益相关者的意见，让方案最终得以完成协调，创造自然与农耕、水与人共存的空间成果。

这样的系统设计，反应出荷兰政府部门与规划单位的开放态度。除了将相关资讯公开，让规划设计更透明外，他们也研发相关辅助系统工具，降低其他利益团体与民众加入讨论的门槛。一旦利益团体与民众理解规划设计的考量与执行后果，不仅可以增进信任程度，有助方案的推行，又可以提升设计方案的创新度，凝聚共识，可谓一举多得。

笔者认为，如此开放民众参与的策略，值得中国相关政府部门的借鉴。从荷兰的经验我们可以知道，这些政府花费大笔经费获取的资讯，如地理资讯、气象资料等，确实可以转变为开放知识，成为促进民众参与政策研拟与空间规划设计的工具，并成功化解民众对政策的疑虑。简言之，让政府资讯成为更开放的资料，运用新科技让政府资讯能被民众更有意义的使用，降低民众参与门槛，是增进民众对于政策的理解，建立互信的一个有效办法。

现实层面：水利工程与空间规划的持续角力

从80年代萌发的概念，并于1997年起尝试实践的“还地于河”政策，象征着荷兰政府在传统的水利工程基础上，导入空间规划手法建立跨领域的合作平台，将空间品质、自然景观、生态系统等其他专业领域纳入整体规划中。在新思维下，“安全性”不再是水利管理政策的唯一考量。

只是，由于“还地于河”政策尚处于执行与发展阶段，整体效果还不明显。加上荷兰的水利管理体系向来为工程派所主导，而水利工程专家对于“还地于河”的规划理念，终究还是抱持怀疑的态度。随着“还地于河”计划将在2015年实施完成，自2012年开始，“三角洲计划”成为荷兰全国主要的治水纲领。但在该计划中，空间品质再度遭到忽略，“安全性”依旧是唯一考量。部分空间规划设计师认为，如果1997 年的“还地于河”政策象征了荷兰治水观念的进步，那么新版的“三角洲计划”，则彷彿又往后退一步。这也许是水利工程为主导的治水委员会运作的结果。

就笔者的观察来看，空间规划设计者与水利工程专业者最大的冲突点，在于对生态与空间品质的坚持。水利工程专业重视安全，但对空间规划设计者而言，除了安全外，若能同时兼顾生态与空间品质是更好的。在此思考脉络下，空间规划设计者思考的重点，在于如何兼顾两者，而非完全摒弃传统的水利工程技术。亦即在发展兼顾两者的创新方法时，绝对需要水利工程专业的协助，以预估安全风险。我们可以预期的是，强调安全性的传统水利工程技术领域，和强调环境系统与空间品质提升的空间规划设计领域，在荷兰未来的水治理议题上，将继续角力与磨合，但这未尝不是一件促进技术创新的美事。

那么，“还地于河”的设计理念适合成为其他国家的水治理策略的样板吗？荷兰代尔夫特大学水利工程教授Bas Jonkman今年曾表示，荷兰空间规划设计师将“还地于河”、“与水共存”的观念与规划手法输出到发展中国家时，必须格外谨慎。否则一旦发生水患，将严重影响该国经济发展。他认为，不是不可以“与水共存”，只是必须在水利设施的保障下进行。

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